Pense que les interesaria el texto completo del articulo publicado por la
Revista "Gestion" sobre el estudio del Banco Mundial en torno a la
pobreza en el Ecuador. Esta es la version original, de manera que es
posible que la version publicada haya sido modificada ligeramente.
Atentos saludos,
Luis Fierro
La pobreza en el Ecuador: an'alisis y recomendaciones del Banco Mundial
Por Luis A. Fierro (*) Copyright (C) 1995
(*) Corresponsal de Gesti'on en Estados Unidos. Estudiante de Ph.D. en
Econom'ia en la Universidad de Texas en Austin.
El Banco Mundial acaba de publicar la versi'on preliminar de su estudio
sobre la pobreza en el Ecuador, el cual constituye un aporte importante a la
discusi'on te'orica y emp'irica sobre el tema en el pa'is ("Ecuador Poverty
Report", Draft, Junio 2 de 1995).
Si bien el documento, al estilo de las organizaciones internacionales,
no enumera sus autores, contribuyeron a la elaboraci'on de los estudios
de base los siguientes investigadores: Alejandra Cox-Edwards, Francisco
Enr'iquez, Wilma Freire, Peter Griffin, Jesko Hentschel, Peter Lanjouw,
Caroline Moser, Judith Roberts, Jos'e S'anchez-Parga y William Waters,
entre otros.
El estudio se basa en la Encuesta sobre las Condiciones de Vida (Living
Standards Measurement Survey, LSMS, en ingl'es), efectuada por el Servicio
Ecuatoriano de Capacitacion (SECAP) en 1994. Seg'un los autores, se trata de
la primera encuesta nacional representativa que se ha efectuado para
medir las condiciones de vida y la distribuci'on del consumo en el pa'is.
El trabajo est'a dividido en dos vol'umenes: el primero constituye un
resumen, con los elementos de una estrategia de alivio de la pobreza. El
segundo incluye diez documentos de trabajo ("Working Papers"), con temas
espec'ificos: perfil de la pobreza; evoluci'on de la pobreza urbana
1989-93; c'omo se han ajustado los pobres en el 'area urbana (basado en
un estudio del barrio Cisne Dos en Guayaquil); la pobreza rural en el
Ecuador; encuesta cualitativa a siete comunidades rurales; subsidios,
gasto p'ublico y pobreza; programas sociales dirigidos, incluyendo siete
estudios de caso; determinantes de los ingresos laborales y
reglamentaci'on del mercado laboral; hacia una reforma del mercado
laboral; y efectos sobre la pobreza de la educaci'on, el crecimiento
econ'omico y la desreglamentaci'on.
Cuatro millones de pobres?
La estimaci'on del nivel de pobreza en base al LSMS de 1994 es
sustancialmente menor a los niveles calculados en estudios anteriores.
Seg'un el estudio, el nivel de pobreza alcanza al 35% de la poblaci'on
(aproximadamente 3.8 millones de habitantes), en tanto que la pobreza
extrema afecta al 15% de la poblaci'on (1.7 millones).
La pobreza se define como aquellos hogares cuyo consumo mensual cae por
debajo de un nivel definido; la "l'inea de pobreza" para junio-septiembre de
1994 fue de 90.892 sucres mensuales por persona. La pobreza extrema se
define como aquellas familias que no pueden satisfacer sus necesidades
nutricionales a'un si dedican todos sus ingresos a comprar alimentos
(61.466 sucres mensuales por persona).
El Cuadro 1 resume los principales resultados de la encuesta.
Cuadro 1. Pobreza en el Ecuador, 1994
Regi'on Sector Pobreza Numero Pobreza Numero
(en miles) extrema (en miles)
Costa Urbano 26 939 9 325
Rural 50 993 22 436
Sierra Urbano 22 500 11 249
Rural 43 1.104 20 513
Oriente Urbano 20 11 7 4
Rural 67 200 50 149
Nacional Urbano 25 1.450 10 578
Rural 47 2.297 22 1.098
Total 35 3.747 15 1.676
Fuente: Encuesta sobre las Condiciones de Vida, SECAP, 1994.
Los autores reconocen las limitaciones de esta primera encuesta
nacional, que se llevar'a a cabo nuevamente en 1995 y 1996 a cargo del
INEC. En particular, se~nalan que se produjo una muestra demasiado
reducida de hogares en el 'area rural (1.374 hogares de un total de 4.500
encuestados), lo cual limita la posibilidad de efectuar an'alisis m'as
desagregado (por regiones o quintiles).
Estudios anteriores hab'ian encontrado niveles de pobreza urbana entre
el 48 y el 61 por ciento de la poblaci'on, en contraste marcado con el 25 por
ciento de esta encuesta; as'i mismo, el nivel de pobreza en el 'area
rural hab'ia sido estimada entre el 65 y el 92 por ciento, en
comparaci'on con 47 por ciento de este estudio. La diferencia se debe
fundamentalmente a la utilizaci'on de los gastos como referente, en lugar
de ingresos; as'i como diferencias en la metodolog'ia y las
definiciones. Si se incrementara la "l'inea de pobreza" de
90 a 120 mil sucres, el nivel de pobreza aumentar'ia a 39 por ciento en el
'area urbana y a 70 por ciento en el 'area rural, niveles m'as cercanos a los
encontrados en estudios anteriores.
Los autores se~nalan que, m'as all'a del porcentaje de pobreza, lo
importante es el an'alisis de las caracter'isticas espec'ificas de los
sectores de mayor pobreza, con el prop'osito de definir estrategias de
alivio.
Cuadro 2. Algunas Caracter'isticas de los Pobres, 1994
(educaci'on y empleo se refieren a jefe (cabeza?) del hogar)
Pobre No-Pobre
Tama~no del hogar 5.8 4.3
Educaci'on (a~nos) 4.0 7.5
Salud (tratamiento informal) 29.4 18.0
Empleo Informal 39.2 41.7
Empleo Formal 8.6 26.7
Alcantarillado 29.6 63.8
Electricidad 75.8 91.1
Agua potable 34.8 59.3
Recolecci'on de basura 23.5 51.5
Televisi'on a color 10.0 49.0
Idioma ind'igena 7.0 1.0
Calor'ias por d'ia 1600 2883
En el sector rural, los principales determinantes del nivel de pobreza
son los siguientes: bajo nivel educativo, escaso acceso a la tierra,
bajo nivel de integraci'on al mercado, falta de oportunidades de empleo y
etnicidad.
El factor 'etnico es sumamente importante. En el quintil (20% de la
poblaci'on) m'as bajo, el 23.4% ten'ia un idioma ind'igena en la Sierra, y el
88.4% en el Oriente; en contraste, en el quintil m'as alto, hablaban un idioma
ind'igena el 1.4% en la Sierra y 54.6% en el Oriente. El Cuadro 3 presenta
otros factores de correlaci'on entre etnicidad y pobreza.
Cuadro 3. Etnicidad y Pobreza en el Ecuador, 1990
Indicador Cantones Rurales Promedio
Altamente Indigenas Nacional
Analfabetismo 41 10
Ninguna educaci'on 33 9
Educaci'on primaria 45 51
Educaci'on secundaria 3 26
Alcantarillado 6 38
Electricidad 35 78
Desnutrici'on cr'onica 64 45
Mortalidad infantil 63 51
Nota: Cantones altamente ind'igenas se refiere a aquellos cantones en los
cuales m'as de la mitad de la poblaci'on habla un idioma ind'igena.
En el sector urbano, los factores de mayor correlaci'on con el nivel de
pobreza eran: nivel educativo, empleo en el sector informal, arrendamiento (en
lugar de propiedad) de vivienda, y bajos niveles de participaci'on en el
mercado laboral de la esposa.
El indice de desigualdad del consumo (en base a un coeficiente Atkinson
de aversi'on a la desigualdad de 2) era m'as elevado para el sector
urbano de la Sierra (coeficiente de 0.52), en tanto que el menor nivel de
desigualdad se observaba en la zona rural de la Costa (coeficiente de 0.30).
El documento es sumamente cr'itico con respecto al Indicador de
Servicios B'asicos desarrollado por el INEC para medir los niveles de
pobreza, se~nalando que "no es 'util para identificar a los pobres en la
sociedad ecuatoriana".
Al comparar la encuesta nacional de empleo efectuada anualmente por el
Instituto Nacional de Empleo entre 1989 y 1993 (que sigui'o una metodolog'ia
distinta, y en particular se bas'o en un criterio estrecho del ingreso, en
lugar del consumo), el estudio concluye que la distribuci'on del ingreso
en el 'area urbana del Ecuador se deterior'o entre 1989 y 1993, tanto a
nivel nacional como regional. Para 1993, el 10 % de mayores ingresos en
la Sierra recib'ia el 42% del ingreso, mientras que el 50% m'as pobre
s'olo recib'ia el 18% del ingreso. En 1989, el 10% m'as rico recib'ia el
30% del ingreso. El nivel de agudeza de la pobreza tambi'en aument'o en
ese per'iodo
Uno de los trabajos hace un seguimiento muy interesante de las
condiciones de vida en el barrio Cisne Dos de Guayaquil, mediante un
estudio longitudinal de panel basado en encuestas efectuadas entre 1978 y
1992. El trabajo busca analizar las estrategias adoptadas por los
pobladores para enfrentar la crisis y las pol'iticas de ajuste,
destac'andose entre estas las siguientes: aumento en la participaci'on de
las mujeres en el mercado laboral, inversi'on privada en educaci'on, uso
de la familia ampliada, modificaciones en el uso del tiempo, trabajo
infantil y en el hogar, redes de apoyo informal para cr'edito y cuidado
infantil, etc. Un dato interesante es que los hogares de este barrio
gastan cerca de la cuarta parte de su ingreso en servicios p'ublicos
(electricidad, agua potable, combustibles, transporte y eduaci'on).
As'i mismo, uno de los documentos an'aliza siete estudios de caso en
el sector rural, en base a trabajos de campo de CESA y Desarrollo y
Autogesti'on. En las comunidades de la Sierra, la percepci'on de la pobreza
se basa en la falta de acceso a la tierra y ganado. Las respuestas en la
Costa eran m'as variadas: falta de capital, falta de oportunidades de
emplo, ausencia de infraestructura. En el Oriente, los factores
mencionados eran falta de tierra y cr'edito, y malas carreteras y
servicios.
En cuanto a las recomendaciones, el informe se~nala que el pa'is
debe reorientar seriamente su enfoque en torno al alivio de la pobreza:
"Es generalmente aceptado que existe una multitud de programas
sociales, con escasa coordinaci'on, elevada centralizaci'on, y que
en ocasiones son sustitutos en lugar de complementos entre s'i. Los
pobres no tienen acceso a seguridad social, el cuidado primario de
salud es casi inexistente, y programas nutricionales s'olo llegan al
6% de los ni~nos pobres menores de cinco a~nos. M'as a'un, los
subsidios e incluso los gastos en la educaci'on sirven
principalmente a los m'as ricos en la sociedad. Mientras que la
pobreza es un tema ampliamente debatido por el p'ublico ecuatoriano,
el debate se concentra b'asicamente en la medici'on de la pobreza en
lugar de la cuesti'on de qu'e se puede hacer para ayudar a los
pobres" (p. i).
El estudio anota que proveer a todos los pobres identificados por el
documento (3.8 millones de habitantes) con una transferencia de ingreso
que les permita alcanzar la "l'inea de pobreza" requerir'ia apenas el 1.8%
del PIB; sin embargo, aclara que ser'ia imposible dise~nar una
transferencia de estas caracter'isticas, pues requerir'ia identificar a
cada persona pobre, y su nivel de necesidad.
Sin embargo, es justamente en la secci'on propositiva del documento,
al identificar los principales elementos de una estrategia para aliviar la
pobreza, donde el estudio contiene los aspectos m'as controversiales. Se
proponen:
a) programas de nutrici'on b'asica y salud primaria para los pobres;
b) un esfuerzo para consolidar los activos de los pobres (capital humano,
tierra y vivienda);
c) apoyo a una demanda laboral fuerte y estable (o, en t'erminos m'as
criollos, reforma del mercado laboral).
Adicionalmente, se considera que mantener el equilibrio fiscal y el
crecimiento macroecon'omico son elementos necesarios para un programa de
alivio de la pobreza.
Se propone eliminar los subsidios a los servicios p'ublicos que no
benefician a los pobres, y espec'ificamente la elevaci'on de las tarifas
del servicio el'ectrico, agua potable, transporte urbano y precios del
gas. Como fue evidente en la oposici'on a las medidas econ'omicas
adoptadas por el gobierno, resulta dif'icil convencer a los sectores de
menores ingresos que tales medidas les beneficiar'an.
Tambi'en se propone reorientar los recursos dedicados a educaci'on
y salud, de la educaci'on superior y los hospitales, a los niveles de
atenci'on primaria.
En t'erminos generales, se evita cualquier menci'on de pol'iticas de
redistribuci'on de los activos o de los ingresos, mediante pol'iticas
tales como la reforma agraria, y en lugar de ello se propone consolidar el
mercado de tierras mediante la titulaci'on. Se reconoce que la
distribuci'on de la tierra es sumamente desigual (con un coeficiente de
Gini de 0.80 en la Sierra y la Costa), y que el 40% de la poblaci'on rural
no tiene acceso a la tierra, ni siquiera como arrendatario. Se sostiene
que la mayor'ia de los subsidios a la agricultura (irrigaci'on, cr'edito,
y extensi'on) benefician a los agricultores medianos y grandes. Se afirma
que la reforma agraria no es un m'etodo efectivo para alcanzar una
distribuci'on m'as equitativa de la tierra, y en lugar de ello considera
que la Ley Agraria de 1994 permitir'a el desarrollo de un mercado de la
tierra m'as estable.
Tampoco se propone la redistribuci'on mediante una pol'itica
tributaria progresiva, sino, por el contrario, se propone la expansi'on
del sistema de impuesto al valor agregado (IVA) mediante la eliminaci'on
de las exoneraciones.
En cuanto a los programas sociales dirigidos (targeted), el estudio
se~nala que s'olo la tercera parte de los programas sociales est'an
dirigidos a los sectores m'as vulnerables de la poblaci'on, pero que
incluso en 'estos no se ha efectuado un seguimiento y evaluaci'on
adecuados. Adem'as, se~nala que se debe aumentar la coordinaci'on entre
los diversos programas.
Sin embargo, la recomendaci'on m'as controversial tiene que ver con
la reforma del mercado laboral. Se propone desreglamentar al mercado,
eliminando sueldos y salarios m'inimos por sectores; reformar el sistema
de seguridad social; y reducir o eliminar la estabilidad laboral. Se
reconoce que los trabajadores del sector formal obtienen ingresos mayores
en 20% a los del sector informal (controlando las caracter'isticas de los
individuos); y que una desreglamentaci'on del mercado laboral llevar'ia a
un deterioro sustancial de los ingresos de los trabajadores del sector
formal.
En s'intesis, el estudio del Banco Mundial es una contribuci'on
importante al debate en torno a la pobreza en el Ecuador, pero pone
demasiado 'enfasis en una primera encuesta de condiciones de vida cuyas
limitaciones son reconocidas; y propone algunas reformas econ'omicas y
sociales cuyo efecto distributivo no es tan claro, y podr'ia incluso ser
negativo.